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关于乡镇集镇规划区建房情况的调查报告

时间:2016年07月08日信息来源:本站原创 点击: 【字体:

主任、各位副主任、各位委员:
    根据县人大常委会工作要点安排,5月上旬,县人大常委会城建与环境资源保护工作委员会组织部分常委会委员、人大代表和有关部门负责人,在主任汪川文、副主任郑忠坦的参与指导下,调查了乡镇集镇规划区建房情况,形成了调查报告。按照主任会议安排,现将调查情况报告如下:
    一、现状及成效
    近年来,全县乡镇集镇建设步伐加快,房地产市场发展迅猛。据初步统计,2010年以来,我县除城关镇以外的17个乡镇(场区)共建设房屋16339套、114.96万㎡,其中办理规划许可证件(“一书两证”或“一书一证”)36.08万㎡、占31.38%;办理房产登记17.80万㎡、占15.48%;现房屋总库存3545套,37.23万㎡、占32.39%。集镇建房规模的快速扩张,吸纳了农村人口进城入镇,催生了第三产业发展,一定程度上促进了镇(乡)域经济发展。
    1、乡镇集镇建设步伐加快,基础设施逐步配套。“十二五”期间,各乡镇学习借鉴县城建设经验,想方设法加快集镇建设步伐。一是大力实施“三化”(硬化、绿化、亮化)工程。硬化道路80余公里,栽植行道树19万余株,安装路灯1300余盏。二是加大供水、供电、通信建设力度。新建集镇水厂8个,日供水能力达到5600余 m³;加大农网改造力度,完成农网改造750余千米,电力保障能力进一步提升;网络、通信、广播电视信号基本实现了全覆盖。三是文体、教育、卫生等服务功能进一步增强。完成中小学校标准化建设94所,新改扩建幼儿园65所,新改扩建乡镇卫生院10个,新建乡镇综合文化站6个,建成全民健身广场128个。随着基础设施的逐步配套,集镇服务功能、人居环境大为改观。
    2、城镇化水平大幅提升,聚集效应逐步显现。一是人口聚集。 “十二五”期间,从农村转移到集镇人口达3.76万人,全县城镇化水平达35.5%,比“十一五”增加了5.05个百分点,集镇接纳能力显著增强。二是产业聚集。建筑业迅猛发展,旅游业方兴未艾,住宿、餐饮、超市、电商悄然兴起。城镇化和产业化相互促进,镇(乡)域经济呈快速发展之势。
    3、积极探索规范监管,法制观念逐步增强。在依法行政纵深推进大背景下,县政府及行政主管部门积极探索有利于乡镇集镇规范化管理的适用模式。在《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《规划法》)和《湖北省城乡规划条例》(以下简称《规划条例》)颁布实施后,我县积极顺应新的规章要求,于2013年上半年相继成立了6个乡镇规划管理分局,作为县规划局派出机构,采用划片管理模式,负责乡、村规划建设管理工作,旨在坚持依法行政,方便基层群众办事,实现城乡规划管理工作全覆盖。
    二、存在的问题
    从调查情况来看,尽管县政府及规划行政主管部门围绕乡镇规划建设管理工作作了积极的尝试性探索,尽力维护《规划法》和《规划条例》的权威性与严肃性,但由于受惯性管理模式的影响以及基层基础工作缺失、体制机制尚不健全等因素制约,乡镇集镇规划管理工作存在权责不对等、条块管理脱节、违法建设活动频发,规划管理失控、质量安全隐患大等问题。
    1、规划编制严重滞后,建设项目审批缺乏依据。一是总规修编不及时。根据经济社会发展需要和乡镇集镇建设发展实际,集镇总体规划应按照5年一个周期进行修编。我县18个乡镇(场、区)除城关镇外在“十二五”期间均未开展集镇总体规划修编工作,部分乡镇长达15年没有修编总体规划,致使建设活动长期处于无序状态。二是控制性详细规划编制尚未起步。根据《规划法》和《规划条例》的规定,在乡镇集镇健全、完善的总体规划架构下,应编制控制性详细规划,并据此编制建设项目修建性规划,以此作为规划管控、审批的依据。目前,我县乡镇均没有编制控制性详细规划,按照“无规不批”的规划管控原则,主管部门无法核发“一书两证(或一书一证)”;集镇规划区范围内建设活动“无规可依”。
    2、体制机制不畅,规划管控越位缺位现象严重。乡镇集镇建房审批难是个不争的事实。羊尾镇一刘姓个体老板向调查人员反映:“我们在羊尾集镇上建房需要办手续,从这个部门跑到那个部门,把人跑的晕头转向,一栋房子手续办了一年多都没办下来。可以这么说,在乡镇建房办手续难,简直难于上青天!。”这一番话表达了乡镇大多数建房者的心声。乡镇集镇建房手续难办理,县、乡两级政府负有不可推卸的责任!在规划行政许可环节,除了“无规不批”这个大前提外,规划审批体制机制不畅成为最大障碍。一是县规委会运行不够规范。《规划条例》第八条规定:“县级以上人民政府应当建立由相关管理人员、专家学者和公众代表组成的城乡规划委员会。城乡规划委员会受本级人民政府委托,就城乡规划的重大问题进行审议、审查,提出意见。”现实情况是,规委会抓大并没有放小,即使乡镇集镇一个单体建筑规划设计方案,也要交由县规委会议决。而县规委会议事受县政府领导事务庞杂繁忙影响,不能及时召开专题会议,而是建房报批要件积累多了,规划行政主管部门只能催着政府领导主持召开一次规委会。势必会造成一个项目一成几个月抑或一年半载批不下来,建房申请人因此而怨声载道!据统计, 2015年县规划行政主管部门共受理建房申请1208件,而县规委会仅审议了8件,审议量严重不足,这里面暴露出规划行政许可权力越位和错位问题。二是规划管理分局形同虚设。成立乡镇规划管理分局的初衷是方便基层单位、群众办事,实现乡镇规划管理规范化、全覆盖。从近几年乡镇规划分局运行情况看,受技术力量、赋予权限、管理手段以及人员素质等因素制约,乡镇规划管理分局基本上处于无事可做、不知如何做,管也不是、不管也不是的尴尬境地。
    3、条块管理脱节,违章违法建设盛行。乡镇规划分局成立之前,乡镇集镇规划区范围内的规划行政许可(“一书一证”或“一书两证”)由建设行政主管部门委托乡镇人民政府(集镇办)代为办理,工程质量与安全由县建设工程质量监督站直接介入监管,规划管理规范化程度尽管不够,但工程质量与安全管理相对规范。乡镇规划分局成立以后,乡镇集镇范围内规划行政许可收归县规划局集中办理,规划分局承担收集要件、初始审查、上传下达等责任。由于乡镇集镇规划区没有编制控制性详细规划,规划主管部门无法受理建房申请。受现实中群众购房刚性需求和房产开发利益等因素驱使,一大批违章违法建筑拔地而起。面对现状,店子镇一位分管领导深有感触地说:“现在集镇建房占田地、占路边、占河道,乱朝向,土法上马,乡镇政府管了是越权,不管是失职,而安全生产的责任全在镇上!”面对上津古城周围越来越多的违法建筑,上津镇政府负责人有苦难言:“上津古城是全国重点文物保护单位,按照规定,古城墙外延200米不允许建设房屋,目前,已经建成的房屋离城墙距离已接近18米,镇政府怎么管?”据不完全统计,我县乡镇集镇范围内违章违法建筑房屋高达1万余套、100余万平方米,数字惊人且呈法不责众之势,其中相当一部分仅经过所在乡镇政府和村组同意,无法走通县级审批程序。涧池乡长宏新村,于2010年征用集体土地3.33万㎡,建设房屋约464套、4.7万㎡,未在规划和国土部门办理相关手续。2011年10月份,国土部门作出了罚款66.7万元的处罚文书,并申请法院强制执行。负责该项目开发的邹姓个体老板自身经济实力受限,采取预收购房款和民间高息集资等方式推动项目,共募集资金500余万元。因项目属于违法建筑,无法办理房屋产权证书,购房者纷纷以拖欠3—5万元尾款方式索要房产证,项目开发老板承受巨大的资金压力,若项目夭折势必会引发群体矛盾, 为维护社会稳定,涧池乡政府曾协调相关部门暂缓处罚。类似这样的违章建筑并非少数,羊尾镇自2010年以来,几名个体老板以棚户区、危房改造名义在集镇规划区内申请建房,在规划许可无法获批的情况下,完成违章建筑1372套、14.44万㎡,其中有一个楼盘建成了14层的电梯房。
规划审批前置要件的缺失,工程质量与安全监管自然无法受理,建设单位或个人凭经验和直觉对工程质量与安全采用自控手段予以管理。如此以来,乡镇集镇建房不仅规划管理失控,工程质量与安全也处于无人监管的“真空地带”。调查过程中,涧池乡集镇办负责人介绍:“如遇较强地震,涧池乡集镇近几年所建房屋大多都会垮塌!”另一方面,主管部门对于违章违法建筑的执法多数是滞后的、被动的,一般只是象征性地下发通知停建,执法时缺乏强有力的措施,一旦违建房屋既成事实后就很难拆除。同时,没有任何手续的房屋由于成本低,规避缴纳相关税费,从而房屋售价低,购买率高;手续齐全的房屋价格高,购买率低,导致价格明显不公,形成“劣币驱逐良币”现象,这也是导致违章违法建设屡禁不止的原因之一。
    三、意见建议
    乡镇集镇建房管理混乱,有其历史原因,更有责任缺失的因素,已严重影响了《规划法》和《规划条例》的贯彻实施,务必引起各级各部门的足够重视,县政府及相关部门要抢抓当前商品房供给量过大以及各级政府强调的去库存等政策机遇,采取得力措施加以规范,限期斩断违章违法建筑尾巴,杜绝乡镇集镇建房秩序混乱的现象继续蔓延。为此,城环工委建议县人大常委会将县政府贯彻执行《规划法》和《规划条例》的情况列入今后一段时间监督工作重点,并适时开展专题询问;同时建议县人大常委会责成县政府及其相关部门从以下几个方面予以整改:
    1、加强组织领导。一是把乡镇集镇规划建设管理工作纳入县域经济社会发展大局中去谋划推动。认真贯彻落实上级党委、政府关于城镇规划建设管理工作一系列指示精神,加大《规划法》和《规划条例》宣传贯彻落实力度,定期研究乡镇集镇规划建设管理工作,推动县域城镇体系规划落实到位,形成县级谋划、乡镇实施的工作格局。二是改进考核办法,实行过程管理。要把乡镇关于《规划法》、《规划条例》和《建筑法》等法律法规贯彻实施情况纳入全县经济社会发展年度目标考核内容,加大规划编制与实施、质量与安全监督、参与和配合执法等内容的考核权重,增强基层责任意识、纠错意识和依法行政意识。
    2、加快规划编制。一是以县域城镇体系规划为基本遵循,依照法定期限修编乡镇集镇总体规划,把编制特色集镇、建设特色集镇、管理特色集镇贯穿始终。二是全面启动乡镇集镇控制性详细规划编制工作。本着先急后缓、先易后难、先重点后一般、先近期建设区域后中远期建设区域的原则,分期编制控制性详细规划,变“无规不批”为“有规可批”。三是多渠道筹措规划编制经费。采取县财政预算一点,在乡镇范围内收取的基础设施配套费全额返还用于规划编制弥补一点,乡镇政府自行解决一点等办法,破解规划编制经费无来源的难题。
    3、优化审批流程。首先,规范规委会议事规则和议事范围。严格按照《规划条例》的规定,属于县域城镇体系规划、镇(乡)总体规划、控制性详细规划的编制与修订,以及重大项目规划方案调整等涉及城乡规划重大问题提请规委会审议审查,按照“法无授权不可为”的原则,除重大项目外,规委会不宜再就乡镇单体建设项目进行审议表决,交由规划行政主管部门依法审批。其次,提高规划局、规划分局行政审批效率。规划分局要牢固树立服务基层、服务建设单位或个人的意识,及时受理建房申请,协助提供审批要件,推行建设项目“代办制”;规划局推行同规划分局无缝对接机制,确保相关证件在法定时间核发到位。再次,乡镇政府要勇于承担规划管理工作职责,要加强同规划分局的协调与配合,共同抓好辖区规划管理工作。住建行政主管部门要会同乡镇人民政府定期研究乡镇集镇房屋建设中的有关问题,强化“质量至上、安全第一”的意识,破解房产开发和建筑资质挂靠问题,不能让假挂靠大行其道,探索建立开发和建设活动有效管控机制。
    4、妥善处理遗留问题。乡镇集镇范围内违章违法建筑长期搁置不管,矛盾隐患会越积越多,甚至会影响区域社会稳定;简单依法查处,难度很大,难免会激发社会矛盾。尊重历史,尊重事实,区分情况,分类处理,不失为稳妥之策。县政府及其相关职能部门要认真研究,制定切实可行的方案,采取积极有效的措施,加以解决,妥善处理乡镇集镇违法违规建房问题。
(作者:佚名 编辑:郧西人大)
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